为贯彻落实党中央、国务院关于建立和实施国家海洋督察制度的重要决策部署，根据国务院批准的《海洋督察方案》，2017年11月20日~12月19日，国家海洋督察组对广东省、山东省、上海市、浙江省开展了围填海专项督察和例行督察。过程中，发现四省市出现以下问题：

一、广东省

1、存在的问题

一是围填海项目审批不规范、监管不到位。广东省有关部门明知违法案件正在查处，仍然为茂名博贺新港区防波堤等3个项目办理海域使用手续。潮州市、汕头市在批准项目用海过程中论证、把关不严，导致本应由广东省政府审批的非透水构筑物由市政府审批。深圳市、珠海市超越审批权限，违规将围堰、暗渠等8宗改变海域属性的非透水构筑物或永久性用海作为临时用海审批。

存在化整为零、分散审批现象。茂名市2个项目填海面积合计63.79公顷，填海位置相邻、同属粤西LNG项目的先期造陆工程，为项目接收站提供建设用地、用海申请人相同、同时办理用海手续。上述项目均被拆分为单宗不超过50公顷的项目由省政府审批，规避国务院审批。

政府主导违法填海问题突出。2012年以来，全省查处未批先填的违法案件281宗，确认违法面积1627.42公顷，其中，政府主导违法填海面积1528公顷，占比93.93%，其中广州南沙开发区土地开发中心填海564.37公顷，珠海高栏港经济区管理委员会填海239.64公顷，湛江经济技术开发区东海岛开发投资有限公司填海280.47公顷。

广州、深圳等市填海成陆后空置严重。广州市龙穴岛2014年已填海成陆416公顷，至今仍有290公顷空置，空置率69.7%。深圳市大铲湾港区项目2007年完成填海，436.14公顷陆域长达10年没有项目落地，长期闲置。

不按照海域使用管理规定办理用海审批手续，对海域内用海项目直接办理用地相关手续。海岸线修测成果经省政府批复后，沿海市县政府和有关部门贯彻落实不力。2012年以来，全省未依法办理用海手续、直接办理用地相关手续的海域258宗，面积1503.4公顷，占用大陆自然岸线1.48千米，占用海洋生态保护红线区面积69.25公顷，不符合《广东省海洋功能区划（2011-2020年）》管控要求面积27.19公顷。

二是围填海执法监管不力。存在以罚代管、填大罚小现象。阳江市2015年9月查处阳江港J7#码头工程违法填海行为，在当事人缴纳罚款后继续违法施工的情况下，对新增4.13公顷违法填海未立案查处，2017年3月仍取得海域使用权证。2011年7月至2012年11月期间，东莞虎门镇人民政府未经批准填海5.64公顷建设环岛路，2013年省海洋部门仅对其中0.2公顷违法填海进行查处，另有5.44公顷直至2017年10月才查处。

个别违法填海查处不及时、行政执法乱作为。珠海市2014年1月发现横琴深井湾北岸临时码头项目非法填海，直至2017年9月才立案查处。2017年，江门市新会区对广东粤电新会发电有限公司厂区护岸工程非法填海，未及时依法作出处罚决定，使违法企业逃避海域监管，少交罚款3187.45万元。廉江市2013年8月发现的龙头沙国家一级渔港项目违法填海，直至2015年审计署审计指出时方立案，审计结束后立即撤案。

行政处罚名罚实保。中山翠亨新区管委会向其下属企业返还违法填海罚款，目前已拨付2.7亿元。茂名电白区财政局直接用财政资金支付电白区水东堤围工程管理所应缴罚款3038.31万元。湛江市对东海岛开发投资有限公司违法填海处罚5.17亿元，指定当事人将处罚款缴入湛江经济开发区账户，未按规定缴入市财政的罚没款专户。

三是海洋生态环境保护问题突出。入海排污口摸排清理工作滞后，底数不清，部分排污口存在超标排放现象。督察组在了解入海排污口设置等情况时，广东省提供了548个入海排污口、299个养殖排水口的情况，经督察组排查发现，全省各类陆源入海污染源2839个（含891个养殖排水口），大量入海排污口未纳入监管。全省合法审批的入海排污口仅125个，开展监测的75个入海排污口中，有26个连续五年超标排放，部分重点排污口邻近海域水质常年超标。

部分海域陆源污染治理形势严峻。经河流携带入海的污染物总量高达471万吨/年，其中珠江口海域汇聚了全省入海污染物总量的83%。2017年，全省40条入海河流断面水质优良率为58%，劣V类比例为23%。陆源垃圾处理能力不足，成为海漂垃圾来源之一。受陆源污染物排海影响，全省近岸仍有12%的海域为劣四类水质，主要分布在珠江口、汕头港、湛江港等近岸海域。

四是例行督察发现的其他问题。海岛保护与管理工作存在薄弱环节。《海岛保护法》实施以来，湛江市东耳环沙、汕尾市两峡礁、牛屎礁、揭阳车礁等4个无居民海岛，因粤东LNG等项目造成海岛特性丧失；多个海岛未经批准开发利用。海洋防灾减灾工作履职不到位。海水养殖活动缺乏有效监管。全省海水养殖面积约19.6万公顷，办理海域使用权证的面积仅2.67万公顷，确权面积仅占13.6%，大部分养殖用海未纳入海域使用管理。大多数新建、改建、扩建海水养殖场未按照《海洋环境保护法》要求开展环境影响评价，各级渔业、环保和海洋部门均未将海水养殖废水排放纳入监管范围，废水直排破坏海洋生态环境。珠江口海域盗采海砂问题依然突出。

2、整改办法

督察组对督察发现的突出问题进行了梳理，形成问题清单，已按程序移交广东省政府。督察强调，广东省政府应根据《海洋督察方案》要求，结合督察组提出的意见建议，抓紧研究制定整改方案，在30个工作日内报送至自然资源部，并在6个月内报送整改情况。整改方案和整改落实情况按照《海洋督察方案》要求，及时通过中央和省级主要新闻媒体向社会公开。

二、山东省

1、存在的问题

一是严管严控围填海政策法规规划落实不到位。地方性法规制度与围填海管控政策不一致。2004年制定的《山东省海洋环境保护条例》部分条款与修改后的海洋环境保护法律法规不符，未及时修订。东营市2004年制定的《东营市海域使用管理办法》关于油田开发及其他矿业勘探开采用海审批权限的规定与国家有关规定不符；2012年以来东营市依据该办法违规审批了125个海洋油气开发项目用海。

海洋功能区划制度落实不力。部分地市的规划未与省级海洋功能区划相衔接。2014年潍坊市批复的《潍坊滨海经济技术开发区总体规划》将省级海洋功能区划中白浪河两侧的“保留区”全部规划为住宅、商业用地。烟台市市区、龙口市、莱州市、蓬莱市、海阳市、长岛县和威海市文登区的海域使用规划与省级海洋功能区划不符，海洋保护区、农渔业区、港口航运区等功能区被违规调整为其他功能区。

海域资源节约集约利用政策落实不到位。沿海地市存在填而未用现象，填海成陆后，空置浪费严重。2012年以来，全省填海造地11357公顷，空置率近40%，其中潍坊滨海生态旅游度假区实际填海1322公顷，落地项目面积56公顷，空置率达96%；龙口湾临港高端制造业聚集区一期共填海造地1245公顷，无任何项目落地。

二是围填海项目审批不规范、监管不到位。滨州、东营、潍坊、烟台、威海等地发改部门违反围填海计划管理相关规定，在未取得用海预审意见和围填海计划指标的情况下违规办理12个围填海项目立项。威海市、烟台市等地共有6个围填海项目成陆后改变用途，其中烟台市将科研教学填海形成的土地规划为住宅、商服用地；莱州市将公益性填海形成的土地规划为住宅、商服用地，获取土地出让金8919万元；即墨市将科研教学填海形成的土地规划为城镇住宅用地。

存在政府主导未批先填现象。2012年以来，山东省未经批准填海1593公顷，其中潍坊739公顷，烟台330公顷，滨州139公顷，多数由政府主导或国有企业实施。在国家进一步严格管控围填海的形势下，2016年以来蓬莱市政府组织实施蓬莱西海岸海洋文化旅游产业聚集区项目违法填海203.6公顷，山东省市海洋部门自2016年9月累计4次下达《责令停止违法行为通知书》，直至 2017年9月20日才完全停工。2015年至2017年，潍坊市滨海经济开发区交通运输局未取得海域使用权即组织实施潍坊港中港区滚装车辆集散中心和散杂货储运中心建设，在海洋部门多次制止的情况下违法填海86公顷。

执法监管不到位。2012年以来，山东省尚有6.45亿元罚款未追缴到位。寿光市宏景城镇建设投资有限公司违法填海35公顷，海洋部门未依法查处。烟台市牟平区以土地整理资金的名义拨付6478.5万元用于牟平黄金海岸投资开发公司缴纳违法填海罚款，纵容违法行为。

三是海洋生态环境保护问题突出。近岸海域污染防治工作不力。督察组在了解山东省入海排污口设置等情况时，山东省环保部门提供了558个入海污染源的情况，经督察组排查发现，山东省各类陆源入海污染源899个，仅有153个纳入监管。滨州7个排污口和东营4个排污口无审批手续，至今仍在违法使用。马颊河等4条河流入海断面的水质连续3年未达到水功能区水质管理要求；作为东营市和滨州市的界河，潮河入海断面连续6年出现劣Ⅴ类水质，但两地至今尚未建立相关污染物入海防治联控机制。

违反保护区管理规定和法定程序批准环评报告书。东营市违反《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》，越权审批105个海洋石油勘探开发项目环评报告书，其中13个位于黄河三角洲国家级自然保护区，1个位于东营利津底栖鱼类生态国家级海洋特别保护区。省级和部分市县级环保部门未严格执行《海洋环境保护法》规定，有38个海岸工程建设项目环评审批前未征求或未取得相关部门意见，其中省级12个，青岛10个，潍坊10个，东营4个，烟台2个。

部分海域海岛整治和生态修复项目实施不到位。全省37个中央资金支持的海域海岛整治和生态修复项目中，有8个未按期完成。

四是海洋综合管控亟须加强。大量围海养殖未纳入海域法管理。督察发现，莱州湾、靖海湾、石岛湾、丁字湾、付疃河口等重要海湾、河口内约有围海8万公顷，大量围海改变了近岸海域自然属性，破坏了海洋生态环境。核查的3.8万公顷围海养殖中，东营和威海等地有2.2万公顷养殖用海未纳入海域法管理，以签订承包协议、合同发包形式直接用海。

港口布局、岸线保护等方面缺乏统筹规划。沿海部分港口距离相近、主营业务相似，港口建设存在低质同构问题。涉海的城市、土地等规划与海洋规划缺乏有效衔接，海洋、国土、规划、水利等部门在海岸线保护和围填海管控方面协调不够。

2、整改办法

督察组对督察发现的突出问题进行了梳理，形成问题清单，已按程序移交山东省政府。督察强调，山东省政府应根据《海洋督察方案》要求，结合督察组提出的意见建议，抓紧研究制订整改方案，在30个工作日内报送至自然资源部，并在6个月内报送整改情况。整改方案和整改落实情况按照《海洋督察方案》要求，及时通过中央和省级主要新闻媒体向社会公开。

三、上海市

1、存在的问题

一是长江口河口海域未及时划界，相关区域未有效纳入海域管理。根据国务院批准的《上海市海洋功能区划（2011年~2020年）》，区划面积约10754.6平方公里，包括长江口和杭州湾两个重点区域。在长江口河口海域管理工作中，市政府依据《水法》《上海市滩涂管理条例》和国务院批准的《长江口综合整治开发规划》由水行政部门实施管理。《海域使用管理法》实施后，上海市未及时对长江口河口海域进行划界，仍沿用既有管理方式，国家海域使用管理制度和政策措施在长江口河口海域未得到有效贯彻执行。

长江口河口海域权属管理、海洋工程环评审批不到位。2012年以来，在长江口区域9个滩涂整治项目、7个新建或扩建港口码头项目、29个采砂项目均未办理相关用海手续，未依法开展海洋工程环境影响评价。崇明区海塘管理所（原崇明县水利工程管理所）在未取得有效权证的情况下，将崇明岛北部滩涂4858公顷出租用于开放式养殖。

海域有偿使用制度落实不到位。由于长江口河口海域未明确划界和有效纳入海域管理，滩涂整治项目仅按规定缴纳滩涂使用费，未按海域管理缴纳海域使用金。

事中事后监管不到位。南汇东滩促淤圈围工程等3个滩涂整治项目，未落实环境影响评价要求的环境监理、跟踪监测、生态修复、生态补偿等环境保护措施，亦未对其开展监督检查。

二是个别围填海项目审批不规范、监管不到位。个别围填海项目存在化整为零、分散审批现象。上海市临港物流园区奉贤分区垦南圈围工程、团结塘圈围工程、中港圈围工程、港区圈围工程4宗项目填海面积分别为23.07公顷、17.87公顷、27.42公顷、37.23公顷，合计105.58公顷，地理位置相邻，为同一海域使用权人、同一发改委批文、同日审批，在建设过程中，4个项目作为整体项目统一招投标、统一施工，将应由国家审批的项目变为地方直接审批。

个别填海项目海域使用金减免不规范。上海市将经营性用海项目中部分用海按公益性用海进行减免。金山区滨海生态湿地围填海项目不规范减免海域使用金5908.3万元。金山区滨海度假村等5个围填海项目堤坝部分不规范减免海域使用金5822.72万元。

三是近岸海域污染防治工作存在薄弱环节。近岸海域污染严重。上海市提供了98个陆源入海污染源，与督察组核查发现的148个陆源入海污染源存在差距。沿岸海域长期处于严重富营养化状态，2012年至2016年优良水质面积占比仅为16%，劣Ⅳ类水质面积平均比例高达70%，金山三岛等4个自然保护区邻近海域水质均劣于第Ⅳ类海水水质标准。长江口生态监控区长期处于亚健康状态，杭州湾生态监控区长期处于不健康状态。

陆源入海污染源监管不到位。上海市提供的39个入海排污口中，仅对排污口较集中的4个重点区域共涉及13个排污口开展了邻近海域监测工作，水质均劣于第Ⅳ类海水水质标准；58个排涝泄洪口中15个排涝泄洪口未实施监测。宝山区新川沙水闸、崇明区马家港水闸2016年水质监测显示为劣Ⅴ类。金山区新江污水处理厂2014年至2015年间，超标入海排放达17个月，环保部门虽进行整改和处罚，但未能及时制止超标排放现象，导致超标污水长期直排入海。

2、整改办法

督察组对督察发现的突出问题进行了梳理，形成问题清单，已按程序移交上海市政府。督察强调，上海市政府应根据《海洋督察方案》要求，结合督察组提出的意见建议，抓紧研究制订整改方案，在30个工作日内报送至自然资源部，并在6个月内报送整改情况。按照《海洋督察方案》要求，及时通过中央和市级主要新闻媒体向社会公开。

四、浙江省

1、存在的问题

一是严管严控围填海政策法规规划落实不到位。浙江省海洋与渔业局印发的《关于加强公共用海备案管理的通知》，对公用航道、避风（避难）锚地等用海项目实施备案管理，不设置海域使用权，不征收海域使用金，违反《海域使用管理法》有关规定。沿海市、县海洋主管部门进一步扩大备案范围，将港区道路、围堤等用海纳入备案管理。2012年以来，全省备案公共用海项目110个，面积2597.05公顷。浙江省海洋与渔业局、省财政厅印发的《关于温台沿海产业带滩涂围垦项目申请缓缴海域使用金有关问题的通知》，允许用海单位在海域使用金没有足额缴纳的情况下办理用海确权手续，违反《财政部 国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》，截至海洋督察进驻时仍有9个项目未缴纳海域使用金8061.4万元。

以促淤堤、围堤圈围海域问题突出。为加快规划中的围垦项目造地进程，舟山、宁波、台州、温州通过建设围堤、促淤堤的方式，人为加速堤内海域淤积，侵占滨海湿地，破坏海洋生态环境，同时造成大量海域被违法圈围，共计5个项目，8045公顷。其中温州浅滩二期工程、洞头黄岙岛二期围涂围垦工程、舟山小干岛西部围垦工程仅批准促淤堤用海254公顷，实际违法圈围海域2957公顷；宁波奉化象山港避风锚地、玉环漩门三期围垦工程仅批准围堤用海90.2公顷，实际违法圈围海域5088公顷，宁波奉化象山港避风锚地项目在生态敏感区圈围海域造成非法连岛，玉环漩门三期围垦工程在生态敏感区圈围海域导致湾内水动力条件严重下降，岸滩淤积，给漩门湾生态系统造成较大影响。

围填海空置现象普遍存在。围填海统筹开发和海域资源集约节约利用意识不强，用海项目填而不用现象较为普遍。2013年~2017年，全省共填海造地8820.25公顷，实际落户项目用海面积5082.41公顷，空置面积3737.84公顷，空置率达42.38%。

二是海域使用审批不规范、监管不到位。存在化整为零、分散审批现象，舟山、台州3个用海项目填海259.7公顷，被拆分为8个单宗不超过50公顷的项目由省政府审批，规避国务院审批。嘉兴、宁波通过招拍挂方式，将3个区块309.23公顷海域，拆分为单宗面积小于50公顷的10个区块出让。招拍挂方案报省政府批准后，同一天招拍挂，同一公司中标，最终中标公司获得同一海域面积超过50公顷的填海海域使用权，规避国务院审批。

用海类型界定错误。违反《海域使用分类》和《海籍调查规范》要求，将填海造地项目的护坡和非透水构筑物的护坡违规界定为“透水构筑物”,少收海域使用金，造成国有资产流失。2012年以来，全省有25个项目填海护坡被错误界定为透水构筑物，面积92.82公顷。

不按照海域使用管理规定办理用海审批手续，对海域内用海项目直接办理用地相关手续。2012年以来，全省未依法办理用海手续、在海域内直接办理用地手续92宗，涉及海域面积681.14公顷。

未批先建问题突出。2012年以来，未批先建项目109个，违法用海3600多公顷。温州市龙湾区人民政府专题会议纪要中明确提出甬台温输气管道龙湾分输站项目“业主单位可进行审批立项并采取边建边批的方式加快项目建设进度”，纵容企业违法。执法不作为、乱作为问题突出。温州市乐清市白沙岛标准海塘加固工程，2007年开工至今未办理用海手续，直至海洋督察进驻前才立案查处。2012年以来，全省有18起海洋违法案件存在定性或适用法律错误等问题，少计算罚款约9.7亿元。其中，宁波北仑区在查处白峰峙南区块围涂工程指挥部违法用海案件时，错误地将建设填海造地认定为农业填海造地，少计算罚款约7.41亿元。

三是海洋生态环境保护存在薄弱环节。海洋保护区监管不到位，舟山普陀中街山列岛国家级海洋特别保护区和南麂列岛国家级海洋自然保护区内的交通码头项目未批先建。保护区违法养殖突出，其中，温州乐清市西门岛国家级海洋特别保护区违法养殖面积656.13公顷，台州玉环国家级海洋公园违法养殖面积473.22公顷。海岛整治修复项目推进缓慢。

2、整改办法

督察组对督察中发现的突出问题进行了梳理，形成了问题清单，已按程序移交浙江省政府。督察强调，浙江省政府根据《海洋督察方案》要求，结合督察组提出的意见建议，抓紧研究制定整改方案，在30个工作日内报送至自然资源部，并在6个月内报送整改情况。整改方案和整改落实情况按照《海洋督察方案》要求，及时通过中央和省级主要新闻媒体向社会公开。